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蒋和平等:现行粮食政策存在的突出问题及政策建议

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    新萄京娱乐手机版蒋和平教授主持的国家社科基金重大项目阶段性成果,基于近期在山东、吉林、黑龙江等省的调研,认为我国粮食生产在经历“十连增”后,生产问题以及政策困局突显。在对现行粮食政策在实施过程中存在问题分析基础上,提出对我国未来粮食政策调整的政策建议。
    一、现行粮食政策实施过程中存在的突出问题
    1.粮食“十连增”背后呈现三大矛盾
    (1)粮食的供给将长期处于“结构性紧平衡”。2013年,我国粮食产量达到6.02亿吨,较2012年增长2.1%。但是,同年城乡居民口粮消费总量估计大约为1.9亿吨,饲料用粮3亿吨,再加上种子用粮、工业用粮和生产加工流通等环节不可避免的损耗,我国粮食消费和消耗总量可能接近6亿吨。与此同时,考虑到城镇化导致我国每年城市新增人口超过1000万,“总体基本平衡、结构性紧缺”将成为我国粮食供给的常态。
    (2)粮食的价格保持高位运行。2004年以后,我国的粮食价格走势一直保持稳中有升,2009年之后,随着国际粮食价格走低,两者之间的价差开始扩大。2013年,三种主要谷物(玉米、小麦、水稻)进口完税价格比国内低300元/吨至500元/吨。国内外粮食价格倒挂,导致了产业链下游粮食加工企业生产成本高,利润急剧下滑。对于饲料加工企业而言,目前国内的玉米价格高于小麦价格而且供应不畅,多数饲料企业已经改用小麦代替玉米来配合饲料,造成了极大的粮食浪费。
    (3)粮食持续增产的动力不足。过去十年,我国粮食增产得益于单产水平的大幅提高。但是,对于数量的一味追求,也使大家付出了沉重的环境代价。2013年,我国全年化肥使用量平均每公顷480公斤,是世界平均水平的4.1倍;每年农药实际利用率仅30%左右,未被充分吸取的化肥农药至少让10%的耕地受到明显污染;地力的过度开发,土壤有机物质含量水平显著下降。与此同时,随着农民打工收入的日益增加,农民种田“保口粮,而不是保增产”的倾向日益严重,对粮食持续增产存在潜在的负面影响。
    2. 我国粮食政策体系产生“两大”困局
    目前,“四取消”、“四补贴”、“一支撑”、“一保险”以及“一奖励”构成了我国粮食政策体系的主要内容,在支撑方式、补贴标准、实行成本等方面均存在着一些问题,导致出现“最低收购价格刚性化发展”与“粮食生产区域分工制度危机”两大突出矛盾。
    (1)最低收购价格刚性化发展。2004年,为了应对国内粮食市场的价格波动,保障粮食生产积极性,我国开始对水稻和小麦等粮食作物实行最低收购价;2012年,又开始对玉米和大豆开展临时收储。2013年中央财政粮油事务支出为905.14亿元,主要用于提高粮食最低收购价补贴利息和储备粮油包干费标准等,每生产一斤粮食财政就要补贴0.08元。为弥补成本上升,国内粮食支撑价格至少维持每年6%-8%的增幅。同时,FAO、世界银行预计未来10年国际粮价呈“稳中偏弱”走势,预计未来10年国际粮价涨幅低于国内4-5个百分点,届时将会有更多财政支出用于粮食价格支撑。目前,最低收购价政策呈现刚性化趋向,推动国内市场价格逐年上升,并将成本向产业链下游传导,不仅无法形成市场价格机制,还造成了财政负担和仓储压力,更不利于农业生产经营方式转型和技术进步。
    (2)粮食生产区域分工的制度危机。2001 年粮食流通体制改革以后,全国被正式划分为13 个粮食主产区、七个主销区和11 个基本平衡区。这一制度设计,改变了原先各省在粮食生产上“以粮为纲”、“自给自足”的局面。粮食主产区承担了保障国家粮食生产和安全的重任,没有以牺牲粮食和耕地为代价去大规模推进工业化和城镇化,却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境,范围呈现不断萎缩态势。在改革开放初期,全国30 个省市区中,有21 个是粮食输出区(包括江苏、广东、浙江在内);目前,13个主产区中,只剩五个省份有稳定的余粮可输出(黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽),粮食主产区的萎缩已经严重威胁了国家粮食安全。
    二、我国粮食政策体系调整的政策建议
    1.粮食消费预期将成为我国制定粮食政策的重要前提
    粮食消费受到人口年龄结构、职业结构以及城乡划分的显著影响。随着我国人口平均热量需要的下降,未来粮食需求的增长很可能落后于人口总量的增长,甚至可能抵消因收入增长所导致的消费结构变化而增加的粮食需求。因此,未来的粮食生产将更加注重农产品质量和效益,而不是单纯地强调数量。适时调整粮食消费预期,将成为未来我国制定粮食政策的重要前提。
    2.粮食价格政策从最低收购价格过渡到目标支撑价格
    不论从我国现实的国情还是从欧美国家的农业支撑政策演变逻辑来看,目标价格政策既有价格支撑的特征,又有直接支付的性质,应该成为我国粮食政策的发展趋势。2014年,我国已经对新疆的棉花、东北和内蒙古的大豆采取了目标价格试点,未来可以根据粮食食用与饲用等用途上的差异化,对不同粮食品种制定不同的目标价格。
    3.优化国家粮食储备的目标与功能
    调整国家粮食储备管理体系,明晰中央储备和省级储备事权划分,中央储备只承担战略储备任务,省级储备则承担后备储备,副省级以下政府不再承担粮食储备责任实现扁平化管理,提高管理效率。针对近来年,中储粮托市收购已经成为市场缺粮、粮价走高的重要原因之一,应严格剥离中储粮企业的非储备业务,强化粮食储备宏观调控职能。
    4.重新构建综合性粮食安全责任体系
    保障我国的粮食安全,不能仅仅强调中央政府和主产区的责任,而应重构粮食安全的责任分担体系,应该对各个省、自治区、直辖市,尤其是“主销区”的生产责任,如产量、播种面积、社会化服务、转移支付等做出具体的规定;并将粮食生产者、综合性合作社、粮食生产大县以及普通的粮食消费者都纳入到这一安全责任体系之中。
    5.加快《粮食法》出台
    目前,我国每年粮食产后收储运输损失与过度加工损耗约1000亿斤,而外出消费浪费的粮食数量也达到1000亿斤。考虑到粮食不能被单一地定位为商品,仅用提高消费一般价格手段减少损失和浪费行为并不完全可取,应考虑用法律手段来加大对粮食浪费惩处。不仅如此,从生产、收储、运输到宏观调控等一切与粮食相关的经济行为都应该在《粮食法》中得到明确的规定。
    6.粮食生产利益重点向新型农业经营主体和粮食生产核心区倾斜
    一是向粮食生产的各类新型经营主体倾斜。应将现行粮食补偿由“普惠制”向“专惠制”转变,对于达到一定规模的种粮大户、家庭农场,具有较强引领作用的粮食生产经营农民合作组织,辐射带动能力显著的种粮农业龙头企业应采取多种方式给予补贴,除已有的各项补贴外,还应设立用于扶持粮食生产新型经营主体的各类专项基金。二是向粮食主产区内的核心区倾斜。整合各类资金向核心区倾斜,重点搞好核心区的高标准农田、基础设施和公共服务建设。


    (编辑: 蒋和平 新萄京娱乐手机版农业经济与发展研究所 研究员、詹琳 博士后)
 

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